土地資源是人類利用的所有自然資源中最寶貴和最基本的資源之一，對我國宏觀經(jīng)濟的發(fā)展起著重要作用。為了促進中國宏觀經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，2003年國家正式啟動土地政策參與宏觀調(diào)控，城市建設(shè)用地在不同地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間的差異化配置是土地政策參與宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，節(jié)約集約利用城市建設(shè)用地，提高城市建設(shè)用地配置效率具有積極作用。國土資產(chǎn)發(fā)行(2012)141日《國土資源部關(guān)于推進土地利用計劃差異化管理的意見》指出，為了更好地發(fā)揮計劃的規(guī)制和引導作用，必須實行差異化用地政策，結(jié)合地區(qū)發(fā)展的實際和用地特征，統(tǒng)一安排用地計劃。

一、城市建用地供需均衡分析

我國城市土地屬于國家所有，政府直接控制土地一級市場。因此，政府可以通過土地利用計劃和土地利用計劃等手段直接向不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))提供城市建設(shè)用地，城市建設(shè)用地的提供也成為政府差異化配置城市建設(shè)用地的直接途徑。但是，城市建設(shè)用地的供求平衡不僅取決于城市建設(shè)用地的供給，還取決于城市建設(shè)用地的需求，政府利用差異化的財政政策和貨幣政策影響需求者對土地的需求，也可以實現(xiàn)城市建設(shè)用地在不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))之間的差異化配置。但是，不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))間城市建設(shè)用地需求的控制只能間接地影響城市建設(shè)用地供求平衡點。因為財政政策和貨幣政策對投資的影響間接地影響著對土地的需求。

在初始點，城市建設(shè)用地的供給和需求平衡的情況下，政府要增加該地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地的平衡數(shù)，從城市建設(shè)用地的供給角度來看，政府可以通過土地利用計劃和土地利用計劃等直接向該地區(qū)(產(chǎn)業(yè))提出城市建設(shè)用地的供給指標，使該地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地的供給曲線移動，如果需求曲線沒有變化，城市建設(shè)用地的供給平衡點就會發(fā)生變化，該地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地區(qū)的供給數(shù)量增加的情況下，城市建設(shè)用地區(qū)的需求擴大等因此，城市建設(shè)用地的差異化配置可以從城市建設(shè)用地供應(yīng)的角度(即直接路徑)實現(xiàn)，也可以從城市建設(shè)用地需求的角度(即間接路徑)實現(xiàn)。

二、直接路徑-城市建設(shè)用地供應(yīng)控制

路徑是完成某個目標的路徑，是該目標順利實現(xiàn)的核心特征。因此，城市建設(shè)用地配置的路徑可以理解為提高城市建設(shè)用地利用效益，中央政府根據(jù)一定的手段將城市建設(shè)用地差異化配置的路線。在城市建設(shè)用地布置過程中，參與差異化安置路徑的安置手段主要有土地使用規(guī)劃、土地使用規(guī)劃、土地使用審批和土地使用執(zhí)法。土地使用規(guī)劃在整個城市建設(shè)用地配置手段中起到宏觀控制的作用，土地使用規(guī)劃是落實城市建設(shè)用地指標體系的具體手段，同時兩者都是政府在土地使用審批過程中的依據(jù)，而土地使用執(zhí)法在土地使用規(guī)劃、規(guī)劃和審批實施過程中起到重要的保障作用。

城市建設(shè)用地配置直接路徑的特點是中央政府采取行政手段，即指令性控制，通過行政干預(yù)直接配置城市建設(shè)用地，提高城市建設(shè)用地利用效益。因此，城市建設(shè)用地供應(yīng)的控制成為中央政府差異化配置城市建設(shè)用地的直接途徑。

1.制定差異化城市建設(shè)用地指標。由于城市建設(shè)用地的有限性，政府為了最大限度地提高城市建設(shè)用地的利益，城市建設(shè)用地在不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))之間的供應(yīng)表現(xiàn)出差異，必須根據(jù)各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))自身的發(fā)展狀況分配城市建設(shè)用地指標。同時，地理學的第一定律表明，在空間上，幾乎所有的東西都存在或強或弱的空間關(guān)聯(lián)性，這意味著中國城市建設(shè)用地在空間上有溢出性，在產(chǎn)業(yè)之間有集中性。因此，政府在制定各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地利用指標時，不僅要考慮各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))本身的發(fā)展情況，還要考慮各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))的空間溢出性，合理控制城市建設(shè)用地指標，縮小各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))的邊際生產(chǎn)率差異，提高城市建設(shè)用地利用效率和配置效率。此時，制定各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地指標的手段主要有土地利用計劃和土地利用計劃，特別是年度土地利用計劃，可以直接控制往年各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地配置指標。

三、間接路徑-城市建設(shè)用地需求控制

直接路徑從中央政府控制不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地供給的角度分析，城市建設(shè)用地供求平衡的數(shù)量不僅由供給決定，還受到城市建設(shè)用地需求的影響，中央政府差異化配置城市建設(shè)用地，包括土地利用計劃和土地利用計劃等行政手段中央政府制定差別化財政政策和貨幣政策，影響對土地的投資，從而產(chǎn)生差別化的用地需求，進而影響城市建設(shè)用地均衡數(shù)量，因此間接路徑是從中央政府調(diào)控不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）的城市建設(shè)用地需求的角度分析。1.對地方政府需求的影響。

2.對企業(yè)或個人需求的影響。企業(yè)可以通過協(xié)商、招標、拍賣、招牌等形式獲得土地使用權(quán)，但需要支付大量土地有償使用費和相關(guān)稅收，以房地產(chǎn)企業(yè)為例，房地產(chǎn)企業(yè)涉及的稅收種類包括企業(yè)所得稅、土地增值稅、營業(yè)稅、教育費附加、房地產(chǎn)稅、耕地占有稅、印花稅等11項稅收。因此，中央政府制定差異化財政政策和貨幣政策當然會影響企業(yè)在不同地區(qū)(產(chǎn)業(yè))之間進行選擇性投資，引起差異化用地需求，影響城市建設(shè)用地供求的平衡數(shù)。個人來說，通常通過在市場上購買房地產(chǎn)購買城市建設(shè)用地使用權(quán)，購買房地產(chǎn)是相對較大的費用，無論是銀行貸款、自己的資金支付還是其他融資渠道，差異化的財政政策和差異化的貨幣政策都會在一定程度上影響個人對房地產(chǎn)的需求，間接地影響城市建設(shè)用地的需求。因此，中央政府可以通過制定差異化的財政政策和差異化的貨幣政策來實現(xiàn)各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))差異化的用地需求。

四、結(jié)語

綜上所述，由于城市建設(shè)用地均衡數(shù)量是在供給和需求的共同作用下形成的，因此城市建設(shè)用地供需均衡的數(shù)量并不僅僅由供給決定，它還受到對城市建設(shè)用地需求的影響。中央政府可以通過直接渠道或間接渠道差異化配置城市建設(shè)用地，直接渠道配置的手段包括土地使用計劃、土地使用計劃、土地使用審批和土地使用執(zhí)法等行政手段，間接渠道配置的手段包括財政政策和貨幣政策等經(jīng)濟手段。中央政府一是直接路徑，利用土地利用計劃、土地利用計劃直接控制各地區(qū)(產(chǎn)業(yè))城市建設(shè)用地指標二是間接路徑，制定差異化財政政策和差異化貨幣政策影響地方政府和企業(yè)和個人對土地投資的影響，差異化用地需求因此，中央政府可以通過直接路徑和間接路徑的共同作用，實現(xiàn)城市建設(shè)用地的差異化配置，提高城市建設(shè)用地的配置效率和利用效益。