產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為制約我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要因素,“去產(chǎn)能”位居當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首。近十年,國家層面治理產(chǎn)能過剩的政策頻頻出臺(tái),這些政策文件既有專門針對(duì)特定行業(yè)的,也有規(guī)范行業(yè)市場秩序的。系統(tǒng)追溯這些年的產(chǎn)能過剩治理思路,不難發(fā)現(xiàn),一些積極轉(zhuǎn)變正在發(fā)生。
從“一刀切”走向分類管制
早期治理產(chǎn)能過剩的政策取向具有計(jì)劃性質(zhì)的平均主義色彩,對(duì)過剩產(chǎn)能采取“一刀切”的地區(qū)數(shù)量控制,行政分配過剩產(chǎn)能指標(biāo)。這樣的政策設(shè)計(jì)雖有基于區(qū)域公平的考慮,但沒有兼顧地區(qū)和行業(yè)特征差異,許多產(chǎn)業(yè)的過剩問題非但沒有緩解,反而愈加嚴(yán)重。
早期產(chǎn)能過剩治理“一刀切”的政策主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)控制新增產(chǎn)能“一刀切”;二是對(duì)淘汰落后產(chǎn)能“一刀切”。一旦某行業(yè)被定義為“過!被颉皣(yán)重過!焙螅略霎a(chǎn)能即使效率再高、技術(shù)再先進(jìn)也沒有進(jìn)入市場進(jìn)行競爭和博弈的機(jī)會(huì)。后期我們觀察到了這種思路出現(xiàn)了良性轉(zhuǎn)變,政府通過構(gòu)造一個(gè)產(chǎn)能指標(biāo)置換交易市場,使得新增的高效率產(chǎn)能有了合法的入市渠道。同時(shí)采取“因業(yè)施策”,不同行業(yè)的產(chǎn)能過剩治理開始有了不同的思路和政策設(shè)計(jì)。傳統(tǒng)行業(yè)(如鋼鐵、電解鋁)、新興行業(yè)(如光伏)和區(qū)域性行業(yè)(如水泥)的產(chǎn)能過剩治理,其治理權(quán)限存在不同程度的下放。尤其是對(duì)于區(qū)域性行業(yè),產(chǎn)能審批和控制的權(quán)限已經(jīng)開始下放至省級(jí)主管部門。在產(chǎn)能置換的方案管理上也采取了分類管制措施,“一刀切”的政策正在逐步根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性、區(qū)域特征不斷優(yōu)化。
從行政命令為主轉(zhuǎn)向更多發(fā)揮市場作用
過剩是行業(yè)整體概念,過剩產(chǎn)能并不一定是落后產(chǎn)能,這個(gè)邊界需要厘清。由市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制去篩選和淘汰過剩產(chǎn)能,必定會(huì)首先淘汰那些真正落后的產(chǎn)能。
事實(shí)上,在市場經(jīng)濟(jì)體系下,工業(yè)運(yùn)行仍需要部分閑置產(chǎn)能。行政命令淘汰過剩產(chǎn)能,存在一個(gè)尺度把握的問題:淘汰多少產(chǎn)能才符合市場運(yùn)行規(guī)律?這個(gè)信息并不能直接從國際先驗(yàn)證據(jù)中提取,每個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成不同、每個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。即便是同一行業(yè),國內(nèi)外的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)也存在較大差異,國外同行業(yè)的產(chǎn)能利用率不能直接“洋為中用”,因?yàn)椴煌潭鹊氖袌霭l(fā)育容許的企業(yè)競爭程度存在差異。在競爭受保護(hù)或受限制的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)初期,企業(yè)并不需要預(yù)留太多的閑置產(chǎn)能來應(yīng)對(duì)大量潛在競爭者。而在相對(duì)成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)需要預(yù)留更多的閑置產(chǎn)能預(yù)防競爭對(duì)手進(jìn)入和預(yù)備可能出現(xiàn)的創(chuàng)新。因而,閑置產(chǎn)能到底多少是合理,需要把問題留給市場中的企業(yè),讓市場在企業(yè)產(chǎn)能決策中起決定性作用。
當(dāng)然,讓市場在資源配置中起決定性作用的同時(shí),亦要更好發(fā)揮政府作用。從2014年治理產(chǎn)能過剩的基本思路可以看出,政府一方面通過搭建平臺(tái)構(gòu)建產(chǎn)能指標(biāo)交易市場,允許高效率產(chǎn)能通過付費(fèi)進(jìn)入的形式替代低效率產(chǎn)能;另一方面則規(guī)范競爭,將原有的地方政府競爭性招商引資導(dǎo)致的要素投入扭曲予以矯正,更好地厘清了政府和市場的關(guān)系。2016年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,用市場、法治的辦法做好“去產(chǎn)能”工作。在這種思路指導(dǎo)下,“去產(chǎn)能”進(jìn)程中的行政審批將會(huì)越來越少,產(chǎn)能過剩治理將更多發(fā)揮市場的作用。
從經(jīng)濟(jì)性管制走向社會(huì)性管制
早期的治理措施可以用“關(guān)停并轉(zhuǎn)”四個(gè)字來描述:關(guān)閉和停辦企業(yè)涉及關(guān)閉企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)問題;兼并是企業(yè)間共享資源、互通有無、共筑競爭優(yōu)勢的選擇;而轉(zhuǎn)產(chǎn)則涉及企業(yè)的資產(chǎn)是否專用以及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等諸多難題。無論哪種措施,都涉及管制機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營決策的直接干預(yù)。針對(duì)低端產(chǎn)能的無序競爭,政府希望通過培植大企業(yè)、優(yōu)化競爭格局的方式改善行業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但事實(shí)證明,一些由政府“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而行,是反效率的兼并行為,而不是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生要求,F(xiàn)實(shí)中,行政主導(dǎo)下的低效率企業(yè)由高效率企業(yè)兼并后拖垮高效率企業(yè)的案例也不少見。政府通過財(cái)政支持方式引導(dǎo)企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”,一定程度上扭曲了市場競爭對(duì)企業(yè)行為的激勵(lì)。
我們看到,在近幾年的產(chǎn)能過剩治理措施中,行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的措施越來越少,治理措施更多地轉(zhuǎn)向“規(guī)范競爭”這個(gè)方向,主要聚焦的管制措施則由經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)向社會(huì)性管制。比如,提高過剩行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。在這種標(biāo)準(zhǔn)下,淘汰過剩產(chǎn)能更具有法律依據(jù)。
從封閉市場走向開放市場
從政策的沿革來看,行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩時(shí),治理政策首先從拉動(dòng)內(nèi)需的角度去設(shè)計(jì)。實(shí)際上,外部需求也是化解我國產(chǎn)能過剩的一個(gè)突破口。許多基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱的新興市場經(jīng)濟(jì)國家,對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能需求還非常多,這給我國化解產(chǎn)能過剩提供了一個(gè)巨大機(jī)遇,外部市場正在幫助解決內(nèi)部需求不足的問題。近年來,我國依托“一帶一路”戰(zhàn)略、金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等倡議和合作機(jī)構(gòu),助推國內(nèi)產(chǎn)能“走出去”,主動(dòng)推動(dòng)國際產(chǎn)能合作。
需要清楚看到的是,市場擴(kuò)容是緩兵之計(jì)。產(chǎn)能過剩源于激勵(lì)扭曲,依靠市場擴(kuò)容可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)地方政府的無序競爭,這個(gè)陷阱應(yīng)避免。長遠(yuǎn)來看,產(chǎn)能過剩治理還要更多依靠市場機(jī)制。當(dāng)前,外部市場擴(kuò)容已經(jīng)給化解產(chǎn)能過剩留足了制度轉(zhuǎn)換的空間,把握住這個(gè)重要的窗口期,探索出市場化、法治化“去產(chǎn)能”的有效方式至關(guān)重要。
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