引言

農(nóng)村小型水利是保護生態(tài)環(huán)境和支持經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)工程，在提高農(nóng)民生活水平、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力等方面發(fā)揮著不可替代的作用。一直以來，以政府為主導(dǎo)的建設(shè)后管理模式是中國農(nóng)村小型水利運行的主要方式，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革實施以來，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站承擔(dān)的農(nóng)村水利管理功能發(fā)生了顯著的變化，水利管理者的權(quán)責(zé)關(guān)系和綜合管理體系面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。實踐表明，在保障鄉(xiāng)村水利工程建后正常運行方面農(nóng)戶參與的管理方式具有顯著的效益，充分調(diào)動廣大農(nóng)戶參與管理的積極性對于促進水利工程的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義［1－2］。1建后管理存在的問題分析小型排灌站，水庫，機井，溝，壩，涵，渠，圩等為農(nóng)村小型水利工程的主要類型，這些工程具有分布范圍廣，數(shù)量多，形式多樣且規(guī)模小等特征，所以又稱為小農(nóng)水。近年來，三農(nóng)問題越來越受到國家和政府的重視，小農(nóng)水的數(shù)量和建設(shè)投入資金不斷增加，但受多種條件的影響，工程建設(shè)后的管理仍面臨很多問題，具體如下:1)管理體制不完善，農(nóng)戶參與度低。小農(nóng)水的主體為農(nóng)民，農(nóng)民的生產(chǎn)生活與小農(nóng)水管理運行之間存在較為密切的關(guān)系。農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的基本原則為依靠農(nóng)民辦水利和尊重農(nóng)民意愿，然而由于農(nóng)民參與認同度低且管理體制不健全，使得在建設(shè)管理時農(nóng)民的主動性不高。在群眾投勞，政府投資的傳統(tǒng)模式下修建的農(nóng)村小型水利工程，由集體所有建成后的產(chǎn)權(quán)，但市場經(jīng)濟體制改革使得農(nóng)民集體組織建設(shè)和管理的小農(nóng)水主導(dǎo)地位逐漸退出，集體收益和農(nóng)民分散經(jīng)營間漸漸產(chǎn)生矛盾。對于小農(nóng)水的管理決策農(nóng)民不了解也很少參與其中，不再將農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施視為與其自身利益密切相關(guān)的工程［3－4］。2)管理運行不暢，服務(wù)不到位。規(guī)范化、科學(xué)化工程管理體系在我國農(nóng)村水利工程中仍不足，部分水利工程管理責(zé)任不落實，管理主體不明確、運營方式單調(diào)等問題尚未形成科學(xué)、合理的管理機構(gòu)和順利的管理機制，水利工程服務(wù)不足，管理效率低，對農(nóng)民有很大意見。有人無人修理和有人無人管理等現(xiàn)象在很多工程中很常見，小農(nóng)水的可持續(xù)發(fā)展能力低，無法保障正常運行，灌溉用水泄漏、滴水、冒險、跑步等現(xiàn)象普遍存在，進一步加劇了小農(nóng)水度進一步加劇。有些地區(qū)還采用串灌、大水漫灌等方式，農(nóng)田用水效率低，輸水損失量大，水資源浪費嚴重等問題突出5。3)基層水利工作人員素質(zhì)參差不齊，工程管理效率低。近年來，為了滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，小農(nóng)水建設(shè)規(guī)模不斷擴大，工程項目增加，對基層水利員工的管理水平和綜合素質(zhì)要求也越來越高。但是，文化程度不高，年齡結(jié)構(gòu)大等是小農(nóng)水基層水利管理組織的普遍現(xiàn)象，部分基層水利站人員不足，技術(shù)能力弱，對水利工程管理效率產(chǎn)生不良影響，難以有效提高服務(wù)管理能力。另外，有些水利管理結(jié)構(gòu)既不屬于事業(yè)單位，也不像企業(yè)單位，養(yǎng)老，醫(yī)療，編制及工資等問題嚴重影響著水利人員的工作積極性，這不僅嚴重阻礙了小農(nóng)水的現(xiàn)代化發(fā)展，而且顯著降低了工作效率［6］。4)重建輕管，發(fā)展失衡。面子工程，政績工程等屬性在以往的水利工程建設(shè)中較為常見，因此在工程建設(shè)除就給定了階段性，硬性指標(biāo)，只要資金到位且列入規(guī)劃就要投入實施，并要求在較短時間內(nèi)能夠立竿見影，快速發(fā)揮其功能效應(yīng)。然而，對于工程建成后的管理往往需要投入較長時間，且涉及到的利益主體和部門較多，前期基礎(chǔ)性準備多，見效慢。小農(nóng)水建設(shè)中很多地區(qū)都有重建輕管、重大笑容的現(xiàn)象，不利于小農(nóng)水建護7。2農(nóng)村小型水利管理新改革目前國際倡導(dǎo)的管理體制改革重點內(nèi)容是對農(nóng)民參與農(nóng)村小型水利工程的管理。一般來說，管理體制在很大程度上決定了基礎(chǔ)設(shè)施的維護和管理水平。實施農(nóng)民參與式管理，改變傳統(tǒng)專業(yè)機構(gòu)大包小農(nóng)水管理方式，不僅可以顯著提高工程運營效益，還可以大幅節(jié)約水資源。近年來，農(nóng)民參與式管理受到國際灌溉委員會、國際糧食農(nóng)業(yè)組織和世界銀行等國際組織的重視，作為未來提倡的發(fā)展方向。特別是近年來投資建設(shè)的許多小農(nóng)水工程，強調(diào)積極引導(dǎo)農(nóng)民參與管理。實踐表明，在小農(nóng)水建設(shè)管理中吸收農(nóng)民積極參與，可以為促進小農(nóng)水建設(shè)管理水平提供新的發(fā)展動力8。1）培養(yǎng)農(nóng)戶主體意識。以農(nóng)戶為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為現(xiàn)行家庭共同生產(chǎn)承包制的主要模式，農(nóng)田灌溉需要水時農(nóng)戶有使用水的權(quán)利，想用水就用水，但往往不承擔(dān)節(jié)水、管水的義務(wù)。通過自主管理，和諧建設(shè)及民主決策等方式大力倡導(dǎo)受益民眾參與管理，從根本上改變受益農(nóng)戶不管工程而需要工程的現(xiàn)狀，賦予他們監(jiān)督權(quán)，表決權(quán)，意識權(quán)和知情權(quán)等，在工程建設(shè)與管理中通過鄉(xiāng)規(guī)民約確立農(nóng)戶的義務(wù)和權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)責(zé)利和建管用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有助于農(nóng)村水利的持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)工程建后的良性運行。2)提升可持續(xù)管理能力。政府及相關(guān)職能部門負責(zé)水利工程的建設(shè)與管理為傳統(tǒng)的水利建設(shè)管理模式，該模式下公眾一般不參與小農(nóng)水的建管。這一建管理念不僅難以保證建后工程的良性運行，而且易產(chǎn)生許多管理與建設(shè)問題。針對農(nóng)村水利工程，可通過農(nóng)民參與解決以往工作中因單向決策而存在的問題，建立農(nóng)戶的擁有感和責(zé)任感，由此將原本難以解決的管理問題轉(zhuǎn)變?yōu)楹唵味�輕松的工作，促進農(nóng)村水利的持續(xù)管理與發(fā)展。3)保證小農(nóng)水效益的穩(wěn)定發(fā)揮。小農(nóng)水具有地方偏僻、數(shù)量多、壟斷范圍廣等特點，只有國家管理有很大困難。水利部門或政府承包的水利管理責(zé)任可以通過農(nóng)民參與管理，將其全部或部分交給農(nóng)民，農(nóng)民積極參與小農(nóng)業(yè)水的管理。積極引導(dǎo)農(nóng)民參與小農(nóng)水管理，充分調(diào)動其主導(dǎo)性，積極管理有助于促進水利工程的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)后管理效率9。3吸引農(nóng)民參與管理的思路三分在建七分靠管為小農(nóng)水建設(shè)管理的基本依據(jù)，因此工程的關(guān)鍵是管，基礎(chǔ)是建。目前，我國大部分小農(nóng)水工程處于無人管理或管理不到位的狀態(tài)。吸收農(nóng)民參與小農(nóng)水建后管理并充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性，不僅符合新形勢下現(xiàn)代化農(nóng)村水利的建設(shè)發(fā)展要求，而且是加快實現(xiàn)小農(nóng)水建設(shè)管理升級的有效途徑。1)加大宣傳，增加積極性。直接為“三農(nóng)”服務(wù)為農(nóng)村水利工程的主要任務(wù)，農(nóng)戶作為工程的受益主體，理應(yīng)更加愛護，珍惜小農(nóng)水。各級政府應(yīng)做好節(jié)約用水、有效利用的宣傳，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播和報紙等媒體提高農(nóng)民參與的積極性10。2)進一步明確產(chǎn)權(quán)主體。根據(jù)誰投資，誰受益的原則加快小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革，要充分發(fā)揮工程效益落實管理維護義務(wù)，搞好經(jīng)營權(quán)。采用村委集體管理、租賃、拍賣、承包、股份合同制和農(nóng)戶用水者協(xié)會等多種方式，根據(jù)土地條件選擇合適的管理運營模式，激發(fā)農(nóng)戶積極管理小農(nóng)水的積極性。3)健全農(nóng)民參與管理體制。目前，小農(nóng)水建設(shè)后管理研究仍處于探索階段，為確保農(nóng)民參與管理模式的穩(wěn)定發(fā)展，必須建立完善的保障制度，如合同文件的完善確保小農(nóng)水工程的規(guī)范操作和完善運行11。4)加快發(fā)布激勵政策。國家應(yīng)加快形成長期管理機制，為小農(nóng)水建設(shè)設(shè)設(shè)立專業(yè)資金機構(gòu)。建立獎代投，先建后補充的水利運行機制可以大大調(diào)整農(nóng)民參與的積極性，農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)按竣工驗收，先實施和按時補助的原則逐漸改變先補充后建設(shè)的做法，先建后補充農(nóng)民參與建設(shè)的積極性農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)結(jié)合小農(nóng)水建設(shè)標(biāo)準，工程規(guī)模及其類別采用適當(dāng)?shù)莫剟罘椒�，改變提出計劃后實施和國家先投資的傳統(tǒng)做法。按照統(tǒng)分結(jié)合的原則，構(gòu)建適應(yīng)性治水體系從而提高農(nóng)田水利直接參與者，使用者，管理者以及利益相關(guān)者之間的協(xié)同作用，充分發(fā)揮各方的主觀能動性與積極性。通過獎代投機制調(diào)動農(nóng)民積極建設(shè)的積極性。另外，為了保證農(nóng)民參與小農(nóng)水管理的權(quán)益，必須制定相關(guān)政策法規(guī)12。4結(jié)論

在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中小型水利工程占有重要地位，小農(nóng)水在調(diào)節(jié)區(qū)域水資源分布、改善當(dāng)?shù)厮�利條件、促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定高產(chǎn)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但市場經(jīng)濟體制改革使農(nóng)民集體組織建設(shè)和管理的小農(nóng)水主導(dǎo)地位逐漸退出，集體收益和農(nóng)民分散經(jīng)營之間逐漸產(chǎn)生矛盾。小農(nóng)水的管理決策農(nóng)民不知道也很少參加，小農(nóng)水建設(shè)后的管理問題成為制約田地水利可持續(xù)運行和工程效果的關(guān)鍵。結(jié)合小農(nóng)水建設(shè)管理目標(biāo)，采取科學(xué)規(guī)劃建設(shè)項目，加大工程投資，建立小農(nóng)水建設(shè)獎代補，先建后補激勵機制，建設(shè)監(jiān)督保證和質(zhì)量監(jiān)督體系等措施，保證小農(nóng)水工程的持續(xù)發(fā)展和正常利益的發(fā)揮。

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