要真正發(fā)揮代理制度的作用，首先要弄清兩個(gè)問(wèn)題。一是為了防止在執(zhí)行過(guò)程中代理建設(shè)制變形，各建設(shè)主體首先要明確代理建設(shè)制是什么，二是如何解決國(guó)家出資項(xiàng)目長(zhǎng)期存在工期馬拉松、投資無(wú)底洞、質(zhì)量無(wú)保障問(wèn)題。
從目前建筑市場(chǎng)現(xiàn)狀來(lái)看，代理制度需要將初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)分為兩個(gè)階段進(jìn)行，以實(shí)施階段為重點(diǎn)進(jìn)行代理制度。
實(shí)施階段國(guó)家應(yīng)以目標(biāo)責(zé)任制、風(fēng)險(xiǎn)索賠制和履約擔(dān)保制為主線(xiàn)，對(duì)工程建設(shè)過(guò)程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制；國(guó)家作為委托方，委托社會(huì)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理單位，改變傳統(tǒng)的由建設(shè)指揮部向使用單位負(fù)責(zé)的管理模式，改由代建單位向國(guó)家負(fù)責(zé)，確保國(guó)家投資資金得到有力控制；在實(shí)施階段，使用單位應(yīng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的外部環(huán)境，包括建設(shè)用地、用水、用電等資源提供問(wèn)題；代建單位可以自營(yíng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理等業(yè)務(wù)，但不宜自行承擔(dān)施工和采購(gòu)任務(wù)，以提高自己的履約能力，合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)家投資管理部門(mén)為了保證國(guó)有資金得到合理利用，避免不正常的流失，就負(fù)責(zé)代建單位的選擇、項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)與變更的審查認(rèn)定、建設(shè)資金的管理和工程項(xiàng)目的驗(yàn)收等工作。
建設(shè)市場(chǎng)與代建制
理論上的建設(shè)市場(chǎng)應(yīng)該是：需方首先提出建設(shè)項(xiàng)目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿(mǎn)足項(xiàng)目功能要求的報(bào)價(jià)，得到需方承諾后，建設(shè)合同形成；實(shí)際上建設(shè)項(xiàng)目的主體情況很特殊、也很復(fù)雜。例如，在水利工程項(xiàng)目中，地方政府作為需求者提出了建設(shè)項(xiàng)目的功能要求，但由于沒(méi)有建設(shè)資金，需要國(guó)家資金，需求者的所有權(quán)(資金者)和使用權(quán)(用戶(hù))分離。
目前國(guó)家出資方式有兩種。一是國(guó)家資金以資金注入方式援助地方政府，地方政府依然以獨(dú)立的需求方式建立建設(shè)部門(mén)，另一是隨著國(guó)家投資體制改革的實(shí)施，國(guó)家資金以投資方式進(jìn)入非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，國(guó)家作為資金方、地方|考試大|政府作為用戶(hù)合作成為項(xiàng)目的需求方，委托社會(huì)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理部門(mén)建設(shè)部門(mén)。為了區(qū)分地方政府部門(mén)作為獨(dú)立需求者構(gòu)建設(shè)施的傳統(tǒng)指揮部模式，我們稱(chēng)后者為代理制。
因此，代理制度具有
1、資金方面是國(guó)家，需要方面分戶(hù)和資金方。
2、建設(shè)者是社會(huì)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，被稱(chēng)為代理機(jī)構(gòu)。
常見(jiàn)的建設(shè)管理模式與代理制度的關(guān)系
項(xiàng)目管理制度
項(xiàng)目管理制度分項(xiàng)目管理服務(wù)和項(xiàng)目管理承包。由業(yè)主委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位|考試大|對(duì)其項(xiàng)目管理行為進(jìn)行咨詢(xún)、服務(wù)，稱(chēng)作項(xiàng)目管理服務(wù)；由業(yè)主委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位全權(quán)行使建設(shè)單位項(xiàng)目管理職能，稱(chēng)作項(xiàng)目管理承包。
這種模式與代建制比較接近，只是由所有權(quán)和使用權(quán)合一的業(yè)主代替了所有權(quán)和使用權(quán)分離的地方政府和國(guó)家。理論上說(shuō)，代建單位和建設(shè)單位一樣，都可以通過(guò)委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位進(jìn)行項(xiàng)目管理；但是實(shí)際上，由于代建單位本身就是項(xiàng)目管理單位，它不存在再次委托問(wèn)題，因此可以理解為代建制是項(xiàng)目管理制的一種特殊形式。
在政府參與的項(xiàng)目建設(shè)中，項(xiàng)目管理制度與傳統(tǒng)指揮部模式相比，由于專(zhuān)業(yè)的社會(huì)專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)介入，解決了只有一次教訓(xùn)，沒(méi)有兩次經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題，但在解決工期馬拉松、投資無(wú)底洞的問(wèn)題上，筆者認(rèn)為沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的幫助。建議采用代建制模式來(lái)解決這一難題，即由國(guó)家投資主管部門(mén)委托社會(huì)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理單位實(shí)施建設(shè)單位職能。
建設(shè)監(jiān)理制建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項(xiàng)目法人委托，依據(jù)國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)章和批準(zhǔn)的項(xiàng)目建設(shè)文件、建設(shè)工程合同以及建設(shè)監(jiān)理合同，對(duì)工程建設(shè)實(shí)行的管理。
實(shí)際上是項(xiàng)目管理服務(wù)的特殊形式，目前實(shí)施的是施工階段的建設(shè)監(jiān)理制度，設(shè)計(jì)階段和招標(biāo)階段的建設(shè)監(jiān)理還不成熟，實(shí)施較少。實(shí)施項(xiàng)目代理制度后，代理制度本身是社會(huì)專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，一般不需要監(jiān)理機(jī)構(gòu)介入。但是，監(jiān)理部門(mén)也可以作為在建設(shè)市場(chǎng)繼續(xù)為項(xiàng)目法人提供項(xiàng)目管理服務(wù)和咨詢(xún)的社會(huì)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理部門(mén)，為國(guó)家提供代理服務(wù)。
交鑰匙模式
由建設(shè)部門(mén)承包所有建設(shè)任務(wù)的建設(shè)管理模式。它是一種費(fèi)用包干制，除此之外它和項(xiàng)目管理承包制相當(dāng)接近。
由于“交鑰匙”模式采用費(fèi)包干制風(fēng)險(xiǎn)較大，由社會(huì)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理單位擔(dān)任建設(shè)主體已經(jīng)不大適合；一般應(yīng)由具有一定規(guī)模的施工企業(yè)來(lái)實(shí)施較為合理，但這種模式的如何保證項(xiàng)目的使用壽命值得探討，因此筆者認(rèn)為不適合公益性項(xiàng)目。
總承包模式（EPC）
建設(shè)單位將施工圖設(shè)計(jì)、預(yù)備采購(gòu)和工程施工全部委托給一家單位實(shí)施的管理模式。該模模式可以降低建設(shè)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到建設(shè)部門(mén)，因此無(wú)論是項(xiàng)目管理制度還是代理制度，建設(shè)部門(mén)都可以采用這種管理模式降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。